道德意见315

在先诉讼中的个人和实质性参与

(1)环境保护署(“EPA”)的前澳博app可以代表私人客户对EPA的最终规定提出质疑, 尽管事实上，他通过起草现状报告和参与关于正在进行的规则制定程序的时间安排的讨论，参与了实质性相关的诉讼. 因为他对先前事项的参与并没有使他参与诉讼的是非事实，只不过是官方责任或参与行政和外围问题, 他没有“实质性地”参与规则1意义上的在先诉讼.11.

(2)因为本委员会不能确定一名前司法部民权司官员在20年前在民权司前厅工作时，是否“亲自和实质性地”参与了有关学校董事会的诉讼, 对于这位前司法部官员来说，谨慎的做法是不要在今天的同一件事上代表同一个学校董事会. 本委员会没有体制能力来解决证人关于调查者作为政府雇员参与同一事件的程度的不一致的回忆所提出的事实问题.

适用的规则

• 规则1.11(历届政府及私人雇员)

委员会收到了根据规则1就同一问题提出的两项单独的询问.哥伦比亚特区职业行为规则第11条, 在特定的事实情况下, 澳博app作为政府雇员“亲自和实质性地”参与了澳博app现在想要参与私人执业的同一件事. 规则1.第11条规定，澳博app不得“就与澳博app相同的事项接受其他雇用”, 或实质上与…相关, 澳博app以公职人员或雇员的身份亲自参与的事务.“由于这两项调查提供了独特的事实，我们将分别讨论每项调查.

I. 前环境保护署检察官 

调查 

第一个质询来自环境保护署(“EPA”)总法律顾问办公室的前澳博app. 1997年10月至2001年4月，他在环保局任职, 询问者参与起草了一套实施1977年《澳博app》的条例. 实施该法的第一套条例于1980年颁布, 他们在美国哥伦比亚特区巡回上诉法院受到质疑. 在案情被全面介绍后, 双方达成了部分和解协议，根据该协议，环保署同意对一项特定规则进行某些具体修改. 尽管这个案件实际上被发回环保局进一步制定规则, 它在法院的案卷上被搁置了. 与此同时, 因为还押程序正在进行中, 环保局在1992年发布了一套相关的法规, 对这些法规的挑战最终与对1980年法规的最初挑战合并在一起. 从1995年1月开始，D.C. 巡回法院下令将合并案件暂时搁置，等待环保署进一步的规则制定程序.¹ In 1996, 环境保护署发布了一份关于规则制定建议的通知(“NPRM”)，涉及范围广泛的法规，包括通过1980年诉讼的部分解决而被发回的具体问题. EPA在其NPRM中表示，它打算发布与和解条款一致的最终规则. 这些最终规定尚未发布.²

如上所述, 在环保局工作期间, 询问者研究了1996年提出的最终规则制定的各个方面. 除了他在新法规方面的工作, 然而, 询问者还负责帮助司法部澳博app(在上诉中代表环境保护署)起草关于进一步规则制定进展的现况报告，提交法院. 这些报告定期提交给国防部.C. 从1995年到1999年每三到四个月巡回一次. 尽管他从未在这些案件中担任过澳博app, 询问者还作为环保局的几名澳博app之一参加了与对方澳博app就环保局最后制定规则的时间进行的讨论. 这些谈判从未解决诉讼的根本问题.

询问者现在已经离开了环境保护署，并开始在一个质疑1992年条例的实体中担任顾问. 询问者已向本委员会询问，他是否可以在未来的诉讼中代表他当前的客户，挑战EPA最终将针对1996年NPRM发布的最终规则. 具体地说, 询问者问是否, 在EPA工作期间, 他“亲自并实质性地”参与了先前的工作, 规则1所指的合并诉讼.这样他就不能代表私人客户参与“实质性相关”的事务.

讨论 

规则1.第11条一般不适用于禁止前政府澳博app在某一事项中代表私人客户，如果该澳博app作为政府雇员与该事项的唯一关系是参与制定普遍适用的行政规则. 看到 D.C. 规则1.11(g)(将“事项”的定义限制为“涉及特定一方或多方”); Id., 评注[3](“一般适用性规则的制定和一般政策的制定通常不属于规则1意义范围内的‘事项’.11”). 本委员会最近重申其长期以来的观点，即制定具有普遍适用性的规则并不构成规则1意义范围内的“事项”.11.³ 因此, 正如询问者自己所认识到的, 他曾参与起草和制定最终条例的事实并不妨碍他在随后对这些条例提出质疑的任何诉讼中代表私人当事方. 当然，正如我们在之前关于这个问题的意见中所认识到的那样，规则1.第11条不禁止其后的私人代理并不意味着前政府澳博app对其前政府服务没有任何义务. 根据规则1.6(f), 例如, he continues to have the obligation to preserve 任何 government confidences or secrets that he obtained; under 规则1.7(b)(4), 前政府澳博app有义务确保他的专业判断代表他的新澳博app, 私人客户不会因其先前参与政府规则制定程序而受到不利影响.⁴

但 the inquirer was involved in more than the drafting of the final 规定; he also participated in the prior, 通过帮助起草州检察官的状态报告.C. 并作为EPA雇员之一参与有关EPA最终法规制定时间的讨论. 简单地说, 问题是，当政府澳博app帮助编写关于随后的机构规则制定状况的报告以提交法庭时，他或她是否“亲自和实质性地参与”了一件事，并参与了与对方澳博app就规则制定时间的讨论?⁵

虽然这是一个非常接近的问题，但我们得出的结论是，答案是否定的.“这个问题需要询问询问者 实际上 他是否知道而不是在他之前的法律代理范围内. 正如我们二十多年前解释的那样, 一名前政府雇员的参与是否“实质性”的问题，不是关于“做出重大决定的权力”的正式问题，而是关于“是否直接参与”的事实调查, 广泛的, 和实质性的, 不是外围, 文书, 或正式.” D.C. 酒吧Op. No. 84, at 150 (1980).⁶

意见No. 111, 我们的结论是，助理联邦检察官对此事没有“实质性责任”(DR 9-101(B))，因为他所做的只是阅读投诉书，并保存案件中所有公开存档的文件. 他没有提出任何建议, 采取任何行动, 或者就诉讼事宜向其他任何人咨询. 看到 D.C. 酒吧Op. No. 111, at 191 (1982). 在这里, 相比之下, 在某种程度上，询问者必须咨询司法部的澳博app，这些澳博app提交了他起草的状态报告, 但是，这些协商的实质内容仅限于正在进行的规则制定程序的进展情况, 对诉讼过程没有影响. 此外，就像美国助理检察官在第1号意见中所说的那样. 111, 询问者从来不是有记录的澳博app, 因此，“作为一名政府澳博app，他并没有以公开的方式参与这件事，所以在公众面前露面不应该受到冒犯.” Id. at 192.

正如我们在第11号意见中指出的那样. 177, 关键的问题是询问者的“行为是否牵涉到案件的是非曲直”,，从而使他个人“实质性地”参与了此事. 看到 D.C. 酒吧Op. No. 177, at 295 (1986). 尽管询问者参与了与对方澳博app的讨论, 他在这些谈判中的角色是团队中资历较浅的成员, 讨论的重点不是解决诉讼的是非，而是该机构NPRM之后最终规则的时间安排.⁷

此外，询问者在先前诉讼中的作用显然不是实质性的. 在他为环保署工作期间, the 1980 and 1992 consolidated litigations were inactive; the parties were simply waiting (indeed, 他们仍在等待)环保局发布最终规定. 如果询问者参与先前诉讼的范围足以构成“个人和实质性”参与, 很难想象这是怎么回事 任何 参与案件不符合这一标准. 如果没有证据表明参与“不仅仅是官方责任”，那么仅仅代表环保署作为澳博app参与是不够的, 知识, 敷衍了事的参与, 或涉及行政或外围问题.” 5 C.F.R. § 2637.201(d)(1). 接受(我们必须接受)询问者自己关于他参与先前诉讼的描述，即仅限于起草正在进行的行政规则制定的现状报告，并参与有关同一规则制定时间的讨论, 我们的结论是，他的参与只不过是“官方责任” . . . 或涉及行政或外围问题.”

最后, 我们在20年前得出结论，一名助理联邦检察官没有实质性地卷入一件他“不了解与该事件有关的任何政府机密”的事情，并且“没有迹象表明，他在政府服务期间参与该事件的程度可以合理地预期或确实会鼓励他随后的私人雇佣或未来的私人执业分配到同一诉讼中。.” D.C. 酒吧Op. No. 111, at 192. 当然，询问者现在的雇主雇佣他(至少部分)可能是因为他过去参与了EPA在这一领域的一般规则制定程序, 我们找不到理由相信询问者在1980年和1992年规则制定的诉讼中有限和次要的参与鼓励了他后来的私人就业. 毕竟，鼓励随后的私人就业是第一条规则的目标之一.11是用来保护的, 因为它可能会削弱政府招募年轻专业人士和有能力的澳博app的能力，从而对未来的实践施加比必要时更严厉的限制. 看到 D.C. 酒吧Op. No. 111, at 191; ABA Formal Opinion No. 342; D.C. 规则1.[5]“各国政府发现，拥有不打算将整个职业生涯奉献给公共服务的更年轻、更有经验的澳博app对它们有利.”).⁸

总而言之, 我们根据这一记录得出结论，询问者没有“以公职人员或雇员的身份亲自参与”先前的合并诉讼. 规则1.我不愿意, 因此, 禁止他参与任何因对环保署最终规定提出质疑而引起的后续诉讼.⁹

II. 前美国司法部官员

调查

第二个调查来自前司法部澳博app, 谁问他是否可以代表一个学校董事会参与一项废除种族隔离的案件，该案件在20世纪80年代初一直处于积极的诉讼阶段, 当时询问者是民权司的高级官员.¹⁰ 询问者对其前雇主的立场是，他在担任公职期间没有“亲自和实质性地”参与此案. 他自己的回忆是，他参加了与此案有关的一次会议——一次有其他一些澳博app参加的会议, 包括助理司法部长和本案中的政府专家证人，他对此事没有正式责任. 为了回应他的请求, 民权司的副指定机构道德官员建议他在案件的当前阶段不要代表学校董事会出现在联邦机构或法院，“以避免可能违反美国《澳博app》第18条。.S.C. [§] 207(a).”¹¹

采访了七位现任和前任民权司澳博app, 他们所有人都有不同的回忆调查者参与了这场诉讼, 这位官员对询问者的回答如下:“在我看来, 该科负责案件的专职澳博app和审查员, 谁在排除其他事项的情况下与此案关系最为密切, 最有可能拥有最美好的记忆. 在这群人中，除了一个人之外，所有人都记得你亲自参与其中. 就连你自己的回忆也表明，你至少参加了一次实质性讨论此案的会议."民权司2点的信. 调查者问本委员会，根据规则1，他在1980年代初参与这一诉讼是否构成个人和实质性的参与.11(a).

讨论 

司法部的政府道德官员得出结论，现有证据支持以下结论:根据第207(a)(1)条的规定，询问者以公职人员或雇员的身份“亲自和实质性地”参与了先前的事件。. 这一结论是根据与其他参与此事的澳博app的面谈和审查官员的判断得出的，即与案件关系最密切的人的回忆应被认为是最可靠的. 因为, “在这个群体中, 除了一个人以外，所有人都回忆说，[询问者]亲自参与其中,这位官员建议询问者不要在联邦法院或机构面前代表学校董事会，以确保他没有违反第207条.

有一个事实使这项调查与委员会根据规则1审议的其他调查不同.关于调查者在大约18年前的学校废除种族隔离案中究竟扮演了什么角色，存在着严重的(如果不令人惊讶的话)分歧. 在以前所有涉及“实质性责任”和“亲自和实质性地参与”的含义的询问中,“行动”, 职责, 前政府澳博app在政府任职期间的责任是无可争议的，并被接受为事实. 相比之下，在这一点上没有达成共识. 一方面, 询问者自己回忆起1983年初参加过一次关于此案的会议, 当时他是民权司助理司法部长的特别助理. 他回忆起与助理司法部长和诉讼中政府的专家证人的会议，并将自己的参与描述为“次要的”.“除了这一次会面，他不记得与此案有任何其他关系. 前助理司法部长回忆说，询问者当时正忙于另一件事，他没有参与这一特定诉讼. 前教育科科长还回顾说，询问者没有参与其中, 尽管前局长本人只参与了有限的案件.

另一方面，一些澳博app回忆说，询问者牵涉的事情要多得多. 特别是, 为民权司主要负责处理这一问题的澳博app记得，询问者出席了不止一次关于该案件的会议，他还参加了关于各种战略问题的讨论. 一般诉讼科前副科长回顾说，调查人员不仅参加了一次以上关于案件的会议，而且实质性地参加了会议, 特别是在诉讼过程中出现的政策问题上. 1983年初处理这个案件的澳博app回忆说，询问者参与了关于这个案件的“概念性讨论”, 在与政府专家证人的特别会议上, 询问者问了一系列关于学校废除种族隔离政策的具体问题.¹²

我们不是, 当然, 事实调查机构, 所以我们无法解决这个事实问题. 事实证明，询问者参加了几次有关此案的会议, 他参与了有关诉讼期间出现的政策问题的“概念性讨论”, 或者他在与此案有关的一次特定会议上提出了有关学校废除种族隔离政策的具体问题, 我们可能会得出这样的结论:询问者“亲自和实质性地”参与了这件事. 正如我们在第11号意见中指出的那样. 177, 一位前政府澳博app在她的办公室里咨询其他人，并审查他们建议的决定, 这些活动使她卷入了案件的是非曲直,，从而使她的个人参与成为实质性的. 看到 D.C. 酒吧Op. No. 177, at 295. 在某种程度上，询问者的参与“使[他]卷入了[学校废除种族隔离]案件的是非问题”,“我们认为，可以合理地得出结论，他‘亲自并实质性地’参与了此事。.

一个更难回答的问题是，如果询问者的参与程度仅限于他现在回忆的情况，那么他的参与是否符合“个人”和“实质性”的标准. 如果他所做的只是在民权司的一些资深澳博app的陪同下参加一次会议, 如果他没有积极参与会议，就案件提出问题，而是笼统地倾听别人的谈话, 我们很可能得出结论，他没有“亲自和实质性地”参与这件事. 解释一下我们的意见. 84, 他对这件事的参与是次要的和形式上的, 不直接的, 广泛的, 或实质性的.

因为我们关于规则1适用性的结论.完全取决于事实的判断, 我们现在无法提供询问者所寻求的确切答案. 我们根本没有理由去猜测民权部门的政府道德官员得出的结论，即那些与这件事关系最密切的澳博app最有可能对这件事有最好的记忆, 在这个群体中, 除一人外，所有人都认为询问者亲自和实质性地参与了这件事. 由于时间的流逝，很可能已经无法最终确定相关事实——至少在没有为此目的召开正式听证会的情况下——我们认为，对于询问者来说，唯一谨慎的做法是拒绝与此事有关的其他工作, 以免违反规则1.11.¹³

查询号. 01-10-23, 01-12-26
通过时间:2002年6月
出版日期:2002年6月

1. 最终，法院在1999年12月“行政终止”了这些案件.
2. 美国环保署最近宣布，它打算在今年晚些时候的一项规则制定行动中发布监管变化. 参见环保署宣布提高能源效率的措施, 鼓励减排(6月13日), 2002), www.Environment保护署.gov/Environment保护署home/headline_061302.htm.
3. 看到维.C. 酒吧Op. No. 第297(2000)条(规则1不禁止前政府澳博app.11 from representing a private client in a “negotiated rulemaking” in which he participated while employed by the government); see also D.C. 酒吧Op. 187 (1987) (former government employee was not prohibited under DR 9-101(B) from representing a private client in challenging an agency’s 规定 for which he had been responsible while employed by the government); D.C. 酒吧Op. 106, 在184(1981)(“作为起草工作的政府雇员, 执行, 或解释政府或机构的程序, 规定, 或法律, 或者简单地说，抽象的法律原则, 根据DR 9-101(B)的规定，该澳博app是否会被取消其后涉及相同规例的私人受雇资格, 程序, or points of law; the same ‘matter’ is not involved because there is lacking the discrete, 涉及特定情况或特定当事人的可识别交易或行为”(引自美国澳博app协会正式Op. No. 342 (1975)). 这一观点与美国法律学会的立场是一致的, 参见《澳博app法》第三次重述第133条. E(2000)(将“事项”定义为“司法或其他程序”, 应用程序, 请求裁决或其他决定, 合同, 索赔, 争议, 调查, 负责, 指控, 逮捕, 或涉及特定当事人或当事人的其他特定事项. 该定义不包括起草具有普遍适用性的法规或条例. . . .”).
4. 我们注意到，正如我们在先前关于这个问题的意见中所认识到的那样，规则1.第11条不禁止其后的私人代理并不意味着前政府澳博app对其前政府服务没有任何义务. 根据规则1.6(f), 例如, he continues to have the obligation to preserve 任何 government confidences or secrets that he obtained; under Rule l.7(b)(4), 前政府澳博app有义务确保他的专业判断代表他的新澳博app, 私人客户不会因其先前参与政府规则制定程序而受到不利影响. 看到维.C. 酒吧Op. No. (注意到第297号意见所指出的关切). 106).
5. 根据我们对规则制定历史的回顾, 我们认为，对EPA最终采用的最终规则的任何挑战都将与询问者在EPA工作期间所从事的合并诉讼“实质性相关”. 在确定两件事是否相同或实质上彼此相关时，关键问题是“这两件事的事实背景是否” . . . 交易重叠的方式使得一个理性的人可以推断前政府澳博app可能获得了与, 或者其他有用的, 随后的表示.布朗v. 哥伦比亚特区. 分区调整，486 A.2d 37, 49-50 (D.C. 1984年)(全体会议). 询问者于1997年10月至2001年4月在环保署工作, 在此期间，他是负责1980年和1992年《澳博app》合并诉讼的工作人员澳博app. 根据询问者提供的事实, 推断那件事是合理的, 作为本次上诉指派的工作人员澳博app, 询问者可以在先前的诉讼中获得“法律上相关的”信息, 或者其他有用的, 在挑战EPA关于同一问题的最终规定时的后续陈述.
6. 参见D.C. 酒吧Op. No. 16, 在83(1976)(结论是, 以确定前政府澳博app对政府合同的责任是否属于DR 9-101(B)意义上的“实质性”责任。, 我们面前必须有关于特定合同的全部事实，以及询问澳博app在起草合同时所起的作用, 谈判, 该合同的执行或管理”).
7. 我们的意思并不是说，参与有关行政规则制定时间的谈判的人数永远不可能大到足以触发规则1.11. 正相反, 我们预计，在挑战此类行动的诉讼背景下，参与有关机构行动时机的讨论通常会构成对诉讼本身的实质性参与. 但在这里讨论的具体情况下, 我们认为，询问者与对方澳博app就规则制定的时间进行的讨论，与对规则提出质疑的根本优点相去甚远，不足以构成对诉讼的实质性参与. 当然, 询问者亲自和实质性地参与了最后条例的实质性工作. 但, 正如我们已经指出的那样, 参与本一般规则的制定并不构成参与规则1下的“事项”.11(a). 因为询问者对有关“事项”的参与仅限于报告一般规则制定程序的进展和讨论时间安排, 我们确信, 在这种情况下, 他对先前诉讼的参与更像是“次要的”, 文书, 或者正式的“than”直接, 广泛的, 和实质性的.” D.C. 酒吧Op. No. 84 at 150.
8. 我们警告说，政府吸引澳博app的能力“不应因对未来执业施加严厉限制而受到干扰，也不应要求愿意进入政府服务的澳博app做出太大的牺牲。 . . . ; and the rule should not be permitted to interfere needlessly with the right of litigants to obtain competent counsel of their choosing, 特别是在需要特殊的专业领域, 技术培训和专业知识.’” D.C. 酒吧Op. No. (引用美国澳博app协会第111号正式意见. 342).
9. 琳达·F的来信. 副指定机构道德官员，美国.S. 司法助理，民权科，9月3日. 2001年11月11日)(“民权科函件”).
10. 这些澳博app回忆的描述摘自民权司的信，信中建议他不要在联邦法院或机构面前代表学校董事会, 以避免可能违反《澳博app》第18条.S.C. [§] 207(a)."
11. 这是可能的, 当然, 1980年代初待决诉讼的特定阶段不应适当地视为“与, 或实质上与…相关,询问者现在想要调查的事情. 如果是这样，规则1.11不适用. 然而，这个问题并没有提交给委员会，我们也没有审议这个问题的基础.
12. 这些澳博app回忆的描述摘自民权司的信，信中建议他不要在联邦法院或机构面前代表学校董事会, 以避免可能违反《澳博app》第18条.S.C. [§] 207(a)."
13. 这是可能的, 当然, 1980年代初待决诉讼的特定阶段不应适当地视为“与, 或实质上与…相关,询问者现在想要调查的事情. 如果是这样，规则1.11不适用. 然而，这个问题并没有提交给委员会，我们也没有审议这个问题的基础.